Réformer les Obligations du Canada en Matière de Dépenses de Défense

Sommaire

Les retombées industrielles et technologiques (REI) sont la politique la plus importante pour déterminer la contribution des dépenses de défense à l'économie canadienne. Ils exigent que les entrepreneurs en défense dépensent un montant égal à la valeur de leur contrat au Canada à titre d' « obligations compensatoires ».

Ces obligations sont énoncées dans un Proposition de valeur pondérées en fonction de facteurs tels que le développement des fournisseurs canadiens, le développement de la PI souveraine et l'augmentation des exportations du Canada.

L'objectif principal est de s'assurer que les dépenses consacrées à la défense appuient un écosystème plus large et favorisent les technologies à double usage. Mais aujourd'hui, il y a des restrictions qui réduisent l'impact :

• En 2024, les obligations du BTI représentent des dépenses de plus de 64 milliards de dollars devant être affectées à l'écosystème canadien, mais plus de 15 milliards de dollars demeurent non alloués¹. Des milliards de dollars engagés sont gaspillés en attente d'être déployé.
  
  
• Le programme a peu de mécanismes permettant aux entrepreneurs d'acheter de l'innovation dans le cadre de leurs obligations. Le mécanisme du Fonds de capital de risque (FCV) visait à résoudre ce problème en autorisant les investissements dans le capital de risque. Cependant, les restrictions actuelles signifient que ce mécanisme est sous-utilisé et qu'un crédit a jamais ont fait l'objet d'un rapport public.
  
  
• En général les exigences du programme sont trop étroites. Les définitions de ce qui constitue une PME et le besoin de contenu canadien disqualifient de nombreuses entreprises, ce qui serait un énorme avantage pour l'écosystème de la défense.

Le Canada pourrait accroître considérablement l'incidence des TIB en :

1. Réparer le fonds de capital de risque dans le cadre du programme ITB afin qu'il puisse concurrencer les transactions directes plus simples et qu'il reflète les meilleures pratiques de capital de risque de sa catégorie.
   
   
2. Adapter le programme VCCI existant afin d'améliorer le paysage des entreprises pour la défense au Canada.
   
   
3. Mettre à jour les restrictions sur la taille de l'entreprise et la valeur canadienne afin de refléter les réalités de la technologie de défense du bâtiment.

Le Canada dépense des dizaines de milliards de dollars pour la défense chaque année, et on s'attend à ce que ce montant augmente considérablement au cours des prochaines années. Les ITB devraient s'assurer que le travail effectué par les entrepreneurs en défense améliore l'écosystème du Canada. Mais pour créer de véritables investissements, il est essentiel que le programme puisse résoudre les objectifs commerciaux des entrepreneurs et développer les capacités souveraines canadiennes.

Contexte et motivation

En vertu des obligations du BIT, pour chaque dollar que le gouvernement dépense en équipement de défense dans le cadre de contrats de plus de 100 millions de dollars, les entrepreneurs gagnants doivent dépenser un dollar équivalent à la création d'emplois, au financement de la recherche ou au renforcement des capacités au Canada.

Par exemple, lorsque le gouvernement canadien passe un contrat avec une nouvelle entreprise pour acheter 500 millions de dollars de nouveaux équipements de signalisation, dans le cadre de l'ITB, l'entrepreneur gagnant doit créer une activité économique égale au Canada. Pour ce faire, l'entreprise pourrait fabriquer certains composants en Ontario, s'associer à d'autres PME canadiennes pour des modules de cryptage, financer 50 millions de dollars en R-D sur les signaux avec des universités canadiennes, s'engager à exporter à l'avenir du Canada et offrir des programmes de formation aux ingénieurs canadiens.

Ces investissements sont décrits comme faisant partie d'une proposition de valeur (VP) soumise à ISDE en même temps que leurs principales présentations au ministère de la Défense et des Finances pour le contrat. Dans le VP, l'entrepreneur énumère toutes les dépenses qui profiteront à l'écosystème canadien, certaines des dépenses recevant des multiplicateurs à compter dans un plus grand nombre de crédits ITB afin d'encourager des activités particulièrement bénéfiques comme l'investissement dans le transfert de connaissances et de compétences. À la fin de la présentation, toute activité économique qui n'est pas encore couverte par le VP est inscrite comme étant une « obligation impayée ».

Le programme est d'une ampleur considérable. Aujourd'hui, les obligations actives couvrent une activité économique totale de plus de 64 milliards de dollars. De plus, ces dépenses devraient générer directement 4,7 milliards de dollars en PIB et soutenir 40 200 emplois au Canada chaque année.². Cependant, elle est également confrontée à de graves inefficacités. À l'heure actuelle, 15 milliards de dollars d'obligations ne sont pas alloués, et il n'y a pas de voie claire pour le déploiement dans le cadre actuel³.

Concrètement, cela signifie que les BTI ont créé un énorme réservoir de capitaux d'investissement spécifiquement destinés au développement de l'écosystème canadien de défense et de double usage, mais des exigences trop restrictives signifient qu'il n'y a aucun moyen pour que l'argent soit acheminé là où il est le plus nécessaire.

L'un des principaux facteurs à cet égard est que, bien que l'un des objectifs des ITB soit de stimuler davantage l'innovation, le programme n'avait historiquement aucun moyen pour les entrepreneurs d'investir directement dans des entreprises canadiennes en démarrage dans le domaine de la défense. Cela signifie que toutes les obligations ont été utilisées sur des entreprises établies ou des activités de recherche et développement effectuées avant la commercialisation.

Les entrepreneurs de la défense veulent respecter leurs obligations et investir dans des technologies qui pourraient avoir des avantages importants à long terme, mais les règles rendent presque impossible le déploiement efficace de fonds dans les entreprises technologiques les plus prometteuses du Canada tout en atteignant leurs objectifs de croissance.

Le mécanisme du Fonds de capital de risque (FCV) a été conçu pour aider à résoudre ce problème. Au lieu d'obliger les entrepreneurs à trouver des entreprises individuelles dans lesquelles investir directement, ils pourraient investir de l'argent dans des fonds de capital-risque professionnels qui les distribueraient ensuite à de multiples entreprises canadiennes novatrices. Le VCF offre un multiplicateur 5x, ce qui signifie que chaque dollar investi génère cinq dollars de crédit ITB. Il devrait s'agir d'une option attrayante. Toutefois, ce mécanisme n'a jamais fait l'objet d'une déclaration publique de crédit en raison de règles trop contraignantes.

Les règles comprennent des restrictions sur l'ampleur de l'investissement, la taille de l'entreprise dans laquelle on peut investir et la façon dont le contenu canadien est valorisé. Ensemble, ils signifient non seulement que les ITB sont en décalage avec la façon dont le marché fonctionne pour investir dans les entreprises de défense, mais aussi qu'ils ne correspondent pas aux normes établies à l'échelle du gouvernement pour ce qui est de la façon de penser l'écosystème des PME canadiennes. Cela crée un problème non seulement pour les investissements effectués par le biais de la VCF — où ils sont particulièrement onéreux — mais empêche même les investissements directs.

ISDE peut fixer le VCF de manière à ce que le mécanisme ait un multiplicateur concurrentiel et respecte les meilleures pratiques de sa catégorie, ce qui en fait une option attrayante pour les entrepreneurs et les libère d'investir les fonds qui ne sont pas actuellement alloués. Parallèlement, le gouvernement fédéral peut créer un nouveau fonds pour orienter les entrepreneurs dans le cadre de l'exécution de leurs obligations en contribuant à stimuler l'industrie du capital de risque.

Pour s'assurer que ces changements mènent aux types d'investissements, les exigences du BTI de manière plus générale devraient être réformées afin de mieux refléter la dynamique du marché des investissements dans les entreprises de défense en phase de démarrage.

Dans le cadre de ce système, un entrepreneur qui avait déjà eu du mal à remplir ses obligations pourrait investir dans des fonds de capital-risque canadiens gérés par des professionnels pour obtenir des crédits ITB tout en soutenant des dizaines d'entreprises novatrices. De plus, un plus grand nombre d'entreprises individuelles travaillant sur des technologies de pointe essentielles à l'écosystème canadien seraient admissibles à être investies dans le cadre d'une proposition de valeur totale. Il en résulterait une plus grande innovation nationale, un soutien aux nouvelles entreprises canadiennes en démarrage dans le domaine de la défense et un déploiement plus rapide des milliards de dollars qui restent inactifs actuellement.

Ces changements sont urgents. Les dépenses du Canada en matière de défense augmenteront considérablement pour atteindre 2 % du PIB en 2025⁴ et on prévoit qu'elle atteindra 3,5 % d'ici 2035. Cette expansion créera encore plus d'obligations du TIB. Il est essentiel que le programme soit réformé pour corriger les mécanismes de déploiement dès maintenant avant que davantage de capitaux ne soient piégés dans un système inefficace.

Solutions du monde réel

Le ministère français des Forces armées et Bpifrance gèrent Definvest, un fonds de coinvestissement soutenu par l'État qui prend des participations minoritaires pour sécuriser et développer des PME stratégiques de défense. Definvest investit dans des actions et des quasi-fonds propres aux côtés d'investisseurs privés pour maintenir les transactions aux conditions du marché tout en ancrant des fournisseurs critiques dans la base industrielle de défense française. Les investissements typiques vont de 0,5 à 5 millions d'euros, avec un plafond de 10 millions d'euros par entreprise⁵. Le modèle de coinvestissement du fonds a produit un effet de levier moyen d'environ 4 fois plus sur le capital privé, ce qui illustre comment un instrument de capital-risque dirigé par le gouvernement peut stabiliser les niveaux clés de la chaîne d'approvisionnement tout en encombrant les financements privés⁶.

L'Administration du Programme d'acquisition de la défense de la Corée du Sud exploite des systèmes bancaires et multiplicateurs pour les investissements stratégiques. DAPA permet aux entrepreneurs de « mettre en banque » des crédits en investissant au préalable dans des entreprises et des technologies coréennes approuvées, puis d'appliquer ces crédits aux obligations futures. Le système utilise des multiplicateurs pour encourager les investissements dans des domaines prioritaires comme la fabrication et l'ingénierie. Cette approche bancaire a permis de conclure des ententes préalables à la mise en œuvre d'une valeur de 838 millions de dollars, démontrant ainsi comment des systèmes de crédit souples peuvent débloquer des capitaux bloqués⁷.

Le programme économique Tawazun des Émirats arabes unis tire parti de véhicules d'investissement pour renforcer la capacité technologique nationale. Les entrepreneurs peuvent obtenir des crédits compensatoires en proposant des « projets d'investissement », souvent structurés à l'aide du Fonds de développement stratégique de Tawazun, qui gère des programmes de capital-risque et d'emprunt de risque pour les PME de la défense et à double usage. Ces fonds serviront à acheminer des capitaux vers des entreprises à forte croissance des Émirats arabes unis dans les secteurs de l'aérospatiale, du cyberespace et de la fabrication de pointe⁸. Les crédits sont négociés au cas par cas, mais la conception du programme montre comment les fonds de capital-risque peuvent aligner les obligations des entrepreneurs étrangers sur les priorités nationales en matière d'innovation.

Ce qu'il faut faire

Transformer le mécanisme du Fonds de capital de risque en option concurrentielle. Pour s'assurer que le mécanisme VCF est attrayant par rapport à la complexité administrative, le multiplicateur doit passer de 5x à 9x pour correspondre aux autres types de transactions ITB. De plus, le mécanisme doit éliminer les restrictions qui empêchent actuellement les fonds de capital-risque sous-jacents d'être concurrentiels. Cela signifie supprimer le plafond d'investissement de 1 million de dollars par entreprise, qui limite artificiellement le soutien aux entreprises canadiennes en croissance qui ont besoin de plus grandes quantités de capital pour prendre de l'expansion, et élargir les définitions des PME admissibles pour qu'elles correspondent à la norme applicable aux autres obligations du BIT (voir plus de détails ci-dessous).

Créer un fonds dédié aux capacités industrielles clés dans le cadre de l'Initiative Catalyst du capital de risque. Le gouvernement fédéral devrait établir un véhicule d'investissement spécialisé ciblant les entreprises des secteurs critiques identifiés pour les capacités industrielles clés, comme l'IA, l'aérospatiale et la fabrication de pointe. Ce fonds pourrait être exploité dans le cadre du VCCI et être approuvé au préalable en vertu des règles du mécanisme amélioré de la VCF afin que les entrepreneurs puissent obtenir des crédits ITB en investissant dans des entreprises technologiques canadiennes d'importance stratégique. Les entrepreneurs ont une voie claire pour s'acquitter de leurs obligations tandis que le Canada renforce sa force dans les secteurs qui comptent le plus pour la compétitivité économique.

Mettre à jour la définition ISDE des petites et moyennes entreprises (PME) pour l'harmoniser avec les normes fédérales plus larges. Aujourd'hui, les obligations de l'ITB utilisent ≤ 249 employés comme seuil pour les PME⁹, mais dans l'ensemble du gouvernement du Canada, la définition standard de PME englobe les entreprises comptant jusqu'à 499 employés. Statistique Canada¹⁰, la Banque de développement du Canada (BDC)¹¹ et même ISDE¹² indiquer que les entreprises qui comptent jusqu'à 499 employés sont considérées comme des PME. La mise à jour de la définition de l'ITB harmoniserait la politique avec ces normes fédérales, engloberait un plus grand bassin d'entreprises canadiennes novatrices et en expansion et assurerait l'uniformité de la façon dont les obligations en matière d'approvisionnement en matière de défense soutiennent la croissance dans l'ensemble de l'économie.

Mettre à jour l'exclusion de la valeur du contenu canadien pour mieux l'harmoniser avec les besoins en capital des entreprises en expansion. En vertu de l'article 7.4.1.1 des Modalités et conditions du BTI, seul le premier million de dollars d'un investissement d'une PME est réputé avoir une valeur de contenu canadien de 100 %, toute partie supérieure à celle étant assujettie aux calculs normalisés du CCV. Ce seuil est beaucoup trop bas pour les entreprises de défense et à double usage qui ont souvent besoin d'un financement de plusieurs millions de dollars pour croître. L'augmentation de l'exclusion à 5 millions de dollars permettrait de rationaliser l'administration, de réduire les coûts de conformité et de faire en sorte que les chèques plus importants au stade précoce puissent être acheminés sans pénalité tout en protégeant l'intérêt du Canada à mesurer la VCC pour les transactions plus importantes. Ce rajustement débloquerait plus de capital pour les PME canadiennes tout en préservant la discipline des règles de la CCV pour les investissements plus importants à un stade avancé.

Questions courantes

L'assouplissement des restrictions ne réduira-t-il pas le contenu canadien des investissements de la BTI ? Le système actuel laisse 15 milliards de dollars en attente d'être dépensés. Ces réformes maintiennent de solides exigences canadiennes tout en les rendant réalisables, ce qui augmente considérablement l'activité économique réelle du Canada par rapport aux obligations théoriques qui ne sont jamais respectées.

L'augmentation du multiplicateur de la VCF n'est-elle pas trop généreuse par rapport à d'autres programmes ? Le multiplicateur 9x reflète la complexité et le risque supplémentaires des investissements en capital de risque par rapport aux contrats directs. D'autres grandes économies offrent des incitatifs similaires ou plus élevés pour les investissements technologiques stratégiques, et le multiplicateur garantit que ces transactions sont effectivement utilisées plutôt que de rester des options théoriques ignorées par les entrepreneurs.

Qu'est-ce qui empêche les entrepreneurs de jouer au système en investissant dans des entreprises de faible qualité juste pour respecter leurs obligations ? Les gestionnaires professionnels de fonds de capital de risque sont fortement incités à faire des placements fructueux puisque leur rendement et leur réputation dépendent du rendement du portefeuille. De plus, ISDE assure la surveillance par le biais des processus de surveillance existants du BIT, et l'approche fondée sur le marché crée des contrôles de qualité naturels que les processus de sélection bureaucratiques ne peuvent égaler.

Ne pas permettre des investissements plus importants et des limites d'employés plus élevées profitera-t-il simplement aux grandes entreprises qui n'ont pas besoin de l'aide du gouvernement ? Les réformes ciblent spécifiquement l'écart de plus en plus important qui fait que les entreprises canadiennes perdent de la compétitivité. Les entreprises comptant 250 à 499 employés sont encore vraiment petites comparativement aux entrepreneurs mondiaux de la défense, et le seuil de 5 millions de dollars de CVC reflète les exigences en capital pour le développement de technologies de défense complexes. Ces changements aident les entreprises canadiennes à devenir suffisamment grandes pour être concurrentielles à l'échelle internationale plutôt que d'être acquises par des entreprises étrangères.

Conclusion

Le Canada a mis en place l'un des systèmes compensatoires d'approvisionnement en matière de défense les plus sophistiqués au monde, mais des restrictions bureaucratiques l'empêchent de réaliser son potentiel. Avec 15 milliards de dollars inutilisés et les dépenses de défense qui vont augmenter de façon spectaculaire, le pays crée une situation qui l'empêche activement d'atteindre ses objectifs. En fixant le mécanisme du Fonds de capital de risque et en créant des voies plus faciles pour les investissements des entreprises technologiques à double usage, le Canada peut transformer les obligations des TIB, qui sont des fardeaux administratifs, en puissants moteurs de croissance économique et de souveraineté technologique.

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